日前发布的《中共中央国务院关于构建和谐劳动关系的意见》（以下简称《意见》）指出：“我国正处于经济社会转型时期，劳动关系的主体及其利益诉求越来越多元化，劳动关系矛盾已进入凸显期和多发期，劳动争议案件居高不下，有的地方拖欠农民工工资等损害职工利益的现象仍较突出，集体停工和群体性事件时有发生，构建和谐劳动关系的任务艰巨繁重。”究其原因是多方面的，其中，劳动争议处理机制的不完善导致劳动者权益救济不畅乃重要原因之一。因此，创新、完善我国劳动争议处理制度，对构建和谐劳动关系、和谐社会意义重大。
不断取得进展
“劳动关系是生产关系的重要组成部分，是最基本、最重要的社会关系之一。劳动关系是否和谐，事关广大职工和企业的切身利益，事关经济发展与社会和谐。”为此，党和国家高度重视构建和谐劳动关系，通过劳动立法，明确劳动者的权利，并建立了相应的权利保障机制，化解矛盾。
我国劳动争议处理制度可概括为和解、调解、仲裁和诉讼四个程序，其最早可追溯至1949年由党中央公布的《劳动争议解决程序的暂行规定》。经过多次立法完善，在以下方面不断取得进展，从而建立了以2007年全国人大常委会通过的《劳动争议调解仲裁法》为核心的“一调一裁两审”、“强制仲裁”、“有限的一裁终局”的劳动争议处理机制。
建立了较为完善的争议处理组织及其人员队伍。一是增加了调解组织类型，明确了调解组织的职责和调解员的资格条件。二是明确了仲裁机构的设置和仲裁员的职责。劳动争议仲裁委员会不按行政区划层层设立，由省、自治区人民政府按照统筹规划、合理布局和适应实际需要的原则设立，且强化仲裁委员会的中立性，由行政机关代表、工会代表、用人单位代表按照三方原则建立。各地都在此基础上完善劳动争议仲裁机构的建设，相继设立劳动争议仲裁院。
建立了较为规范的争议处理程序。一方面，劳动争议处理涉及的和解、调解、仲裁和诉讼的程序规则日趋完善。其中，为了规范企业内劳动争议调解程序，提高企业劳动争议调解委员会运行的规范性和严谨性，人力资源和社会保障部专门颁布了《企业劳动争议协商调解规定》。另一方面，劳动争议处理程序之间的衔接日益紧密，形成了体系化的争议处理机制，尤其是仲裁和诉讼的衔接。最高人民法院先后通过了四个关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的司法解释，其中大量涉及仲裁与诉讼的衔接问题，包括诉讼主体资格的认定、仲裁裁决的执行、诉讼管辖等。
建立了与劳动法倾斜保护劳动者价值理念相适应的程序性规则。由于劳动者与用人单位之间地位的不平等，因此，劳动法基于实质平等确立了倾斜保护劳动者的价值理念。一是有限的“一裁终局”程序。因为《劳动争议调解仲裁法》颁布实施之前，诸多用人单位滥用程序权力，拖延劳动争议处理时间，增加劳动者权利救济的成本，从而影响劳动者寻求权利救济的积极性，因此，《劳动争议调解仲裁法》第四十七条的规定，对于小额的劳动争议和涉及国家强制性的劳动基准的劳动争议，除该法另有规定的外，用人单位不得提起诉讼，仲裁裁决为终局裁决。从而提高劳动争议处理的效率，降低劳动者权利救济的成本。二是举证责任倒置规则。“谁主张谁举证”是一般的举证责任分配规则，但在劳动关系中，用人单位对劳动过程享有管理权，掌握着绝大多数证据材料，因此，为了平衡劳动者与用人单位的地位，劳动争议仲裁和诉讼过程中较多地采用举证责任倒置，即与争议事项有关的证据属于用人单位掌握管理的，用人单位应当提供；用人单位不提供的，应当承担不利后果。
尚存问题亦多
我国劳动争议处理制度立法虽然不断取得进展，但仍存在以下不足，有待进一步完善。
调解组织缺乏中立性，调解效率不高。我国劳动争议处理强调调解优先，因此，实践中将调解贯穿在争议处理的整个过程。然而，一方面，企业内的劳动争议调解委员会缺乏中立性。企业内劳动争议调解委员会的设立受制于企业，即企业享有是否设立劳动争议调解委员会的决定权；企业劳动争议调解委员会的构成受制于企业，其中，因企业工会组织缺乏足够独立性，使得企业劳动争议调解委员会中的工会代表不能完全代表职工利益；企业劳动争议委员会的运行受制于企业，如企业劳动争议委员会的办公场所、经费等来自企业；企业劳动争议调解委员会的工会代表和职工代表的劳动关系受制于企业，工会代表和职工代表并不因履行调解职责、维护劳动者权益，而享有解雇保护权。另一方面，调解泛化，多次、重复调解，甚至利用公权力强制当事人接受调解，削弱调解公信力，降低调解效率。目前调解贯穿劳动争议处理的全过程，包括企业内调解、仲裁立案申请前调解、仲裁开庭前调解、仲裁庭审中调解、起诉立案调解、诉讼中调解等，甚至仲裁机构、法院和所在地区的总工会建立联动机制，将申请立案的劳动争议案件强行交付地区总工会调解，导致调解结案率不断下降。
强制仲裁、裁审衔接不足，导致仲裁缺乏监督，延长争议处理期限。强制仲裁设置的目的在于：一是通过强制仲裁过滤劳动争议案件，减轻法院的审判压力；二是因为仲裁期限更短、程序更加快捷，提高劳动者权利救济的效率。然而，实践中强制仲裁可能因种种原因背离其制度设置的初衷，其原因在于强制仲裁在某种程度上，间接突破现行“两审终审”，延长了劳动争议处理期限，增加劳动者权利救济成本。尤其是考虑劳动争议仲裁裁决后，不服仲裁裁决的比例，以及一审判决后，上诉的比例都居于较高的水平，强制仲裁可能不仅未达到提高争议处理效率的目的，反而可能延长争议处理期限。随着劳动争议诉讼化倾向的发展，大量的劳动争议案件进入诉讼程序，使得现行体制不仅未能体现出当初设想的及时性，反而延长了处理周期。此外，仲裁和诉讼虽然各自独立，但彼此关联，然而，目前裁审之间在举证和时效等方面仍然脱节。由于仲裁机构和法院之间并无监督与被监督的关系，法院在审判过程中不仅不会参考仲裁中的事实认定和法律适用，也不会对仲裁裁决中事实认定和法律适用的错误作出评判，甚至法院判决在事实认定、法律适用和裁判结果方面与仲裁裁决存在较大差别，增加了程序的不稳定性，削弱了司法权威。
劳动争议仲裁和诉讼的受案范围仍有待扩大。目前《劳动争议调解仲裁法》和相关司法解释所确定的劳动争议仲裁和诉讼的受案范围以个体劳动争议为主，集体劳动争议未完全纳入受案范围。近年，因为集体劳动争议成为社会关注焦点，而现行劳动争议处理程序却对此无能为力，间接导致大量的集体劳动争议法外运行，无法纳入法制处理的框架，进而演变成为群体性事件，影响社会稳定。另外，大量“隐性劳动关系”引发争议未纳入争议处理的受案范围。所谓隐性的劳动关系是指劳动者与用人单位之间的从属性劳动关系与其他法律关系相互交织，导致其劳动关系的从属性特征较为模糊，如以业务外包方式掩盖劳动关系等，而对于隐性劳动关系引发的争议，目前多未纳入劳动争议处理程序，而是作为劳务关系等予以处理。
亟待完善制度
《意见》是对新的历史条件下构建中国特色和谐劳动关系的顶层设计和总体部署，是指导当前和今后一个时期构建和谐劳动关系工作的纲领性文件，它指出：“各级党委和政府要从夺取中国特色社会主义新胜利的全局和战略高度，深刻认识构建和谐劳动关系的重大意义，切实增强责任感和使命感，把构建和谐劳动关系作为一项紧迫任务，摆在更加突出的位置，采取有力措施抓实抓好。”劳动争议处理制度的目标在于化解劳动关系双方矛盾，我们要完善我国劳动争议处理制度，构建和谐劳动关系，促进经济发展与社会和谐。
坚持预防为主，从源头上化解劳动争议。劳动争议处理制度的目标在于化解劳动关系双方矛盾，而预防则是从源头上减少争议的最为重要方式。要强化宣传，提高劳动关系双方守法的意识，在思想意识、企业文化和社会氛围三个层面为和谐劳动关系的树立营造舆论氛围；要强化奖惩制度的建设，引导用人单位在内部构建和谐劳动关系；要强化企业工会的建设，通过集体协商等完善企业内部劳动关系协调机制，使得劳动关系双方分歧能够在内部有效化解，避免分歧升级、外部化。
强化调解的中立性，提高调解的公信力和效率。通过政策引导和扶持，加强调解工作的社会化和专业化，吸引具有社会影响的专业人员担任调解员，并且通过培训提高调解员的知识水平和调解能力，从而为劳动争议的双方当事人申请调解提供更多、更值得信赖的调解员人选，增加调解的公信力和专业性；增强企业工会组织的独立性，使得企业工会能够真正维护劳动者权益，通过工会团体的介入，平衡用人单位强势地位，建立劳动关系的平衡机制，进而在劳动关系的运行阶段就逐步强化劳动者对企业工会以及调解机制的信任，为争议处理阶段发挥调解的作用奠定基础；完善劳动争议调解规则，通过规则完善强化劳动争议调解运行的可预期性，避免调解的随意性对其公信力的破坏。
采取“或裁或审、各自终局”模式，理顺劳动争议处理机制。为了提高劳动争议处理的效率，可采用“或裁或审、各自终局”的模式，优化我国劳动争议处理制度。 “或裁或审、各自终局”的模式符合仲裁自愿的原则，由劳动争议双方当事人在订立劳动合同之时，或者在劳动争议发生后，协商一致，将争议提交劳动争议仲裁机构，仲裁组织按照中立性原则设立，对劳动争议作出终局性的裁决。如果当事人双方对于仲裁选择无法达成一致，则应按诉讼程序由法院按照“两审终审”处理。 “或裁或审、各自终局”模式明确了仲裁和诉讼二者界限，避免二者衔接不顺畅导致争议处理期限延长，从而提高劳动争议处理效率和司法权威，强化劳动者的权利救济。
扩大劳动争议仲裁和诉讼的受案范围，逐步将集体性劳动争议纳入劳动争议处理程序。对于集体性的权利争议，应该根据当事人双方的约定，按照“或裁或审、各自终局”的模式予以处理；对于集体性的利益争议，即涉及劳动关系双方当事人的利益（如工资增长），且无有约束力的法律规定和合同约定为依据的争议，应根据争议之情形，由当事人双方或一方申请，甚至行政机关强制，将相关争议纳入行政调解和仲裁的处理范围，避免双方僵持，长期影响生产的继续和社会稳定。此外，基于劳动关系人身从属性的实质判断标准，将隐性劳动关系引发的争议纳入劳动争议案件受案范围。
作者：首都经济贸易大学劳动经济学院副教授 范围
来源：前线