实施“走出去”战略的几个问题

    
    一、“走出去”战略是进一步对外开放的必然选择
    改革开放以来，我国通过“引进来”，积极参与经济全球化，在新一轮全球产业分工中赢得了一席之地，成为经济全球化的一个受益者。但20多年来，我们主要是利用中国的比较优势，吸引发达国家和地区的跨国公司重组中国的生产要素，使中国进入跨国公司产业链的全球布局，并通过跨国公司在中国的投资、采购、定牌生产、来料加工等形式，使中国的产业、产品、市场与国际市场对接，成为经济全球化参与者。这种以“引进来”参与全球化的主要形式，使中国的外向型经济基本上处于由外商投资整合中国企业和资源而形成的一种被动式的国际化过程。随着中国经济技术发展水平的提高，这种被动式的国际化外向型已经不能适应新的形势，国家外向型经济模式正在由“引进来”战略，转向“引进来”与“走出去”重组国际经济资源相结合的战略。
   “走出去”的战略意义在于：一是通过具有宏观影响力和国家长远发展战略意义的对外投资，提高国家在全球经济中的地位，在国际资源分配中争取一个更加有利的形势并改善与相关国家和地区的关系；二是通过提高引进外资质量和扩大对外投资两个轮子，主动地在更广阔的空间进行产业结构调整和资源优化配置，在保持制造业优势的同时，向产业链高增值环节迈进，提升中国在国际分工中扮演的角色；三是主动地从全球获取资金、技术、市场、战略资源，更多分享经济全球化好处；四是最大限度地利用经济全球化带来的机遇，在外资企业“走进来”的同时，中国有实力的企业“走出去”各自发挥优势；五是利用跨国公司产业结构调整的机会，中国有实力的企业以自己的比较优势重组他国产业和企业，以获得市场份额和技术来源，培育与经济大国相匹配的跨国公司。目前，无论从国家发展战略的需要和加入WT0后的国际关系，还是从外汇储备、部分企业的经济、技术和管理实力看，中国企业都具备了实施“走出去”战略的基本条件。
    二、“走出去”的主体是高竞争力的企业
    政府在企业“走出去”过程中的作用不可忽视。但必须明确，企业是实施“走出去”战略的市场主体，从某种意义上说，企业的素质、国际竞争力决定“走出去”战略的成败。要鼓励和支持具有潜在优势的企业逐步扩大对外投资，建立海外销售网络、生产体系和融资渠道，促进他们在更大范围进行专业化、集约化和规模化跨国经营，加快培育中国的跨国公司。
  “走出去”对企业的实力和素质提出了更高的要求。他们至少应具备如下的条件：一是主业突出，核心竞争力强，拥有独特的专利、专有技术，或品牌、管理技能，或企业规模、资金实力，或利用资源和控制市场能力等优势，企业核心业务的技术经济指标与国内外竞争对手相比有较强的竞争力；二是产权责任清晰，产权激励与约束机制健全，具有良好的公司治理结构和严格、审慎的决策机制；三是企业战略成熟、清晰，有明确的“走出去”战略动机，投资的境外项目是核心业务或纵向延伸业务，具有内部化优势；四是企业管理良好，财务制度严谨，监管体系健全，信用等级高；五是领导班子有全球视野，拥有通晓国际化经营的人力资源和团队。
    “走出去”是在母国之外与跨国公司共舞，是更高层次的国际合作与竞争，具有更大的风险性。当前，对中国企业在全球竞争中的现状，可以做以下几点判断：一是与跨国公司相比，中国企业总体水平还不高，还处于转换机制、学习和适应国际化经营的阶段。在“世界经济论坛”公布的国际竞争力评价报告中，中国微观经济竞争力始终属于排序最后的20%之列，无论经济技术实力还是国际竞争经验，中国企业都处于幼稚和弱势地位。因此，国家实施“走出去”战略，并不意味着每个企业目前都要“走出去”。一般而言，在国内竞争尚不能取胜的企业，“走出去”成功的可能是很渺茫的。二是克服企业制度的弱势具有关键意义。尽管国有资产管理体制改革取得了积极进展，但时至今日，所有权缺位和越位仍是困扰我们的体制性难题。产权弱激励和软约束，使企业难以建立有效公司治理，不少公司的股东会、董事会形同虚设。内部人控制与政府部门的强干预并存，外部干预并不能克服所有权缺位招致的严重后果。上市公司出现的大量丑闻充分揭示了人为扭曲公司治理的严重性，在所有权状况没有进一步改善的情况下，很难保证行为不端的控股股东掏空上市公司之类的丑剧在“走出去”的企业和项目中不会重演。三是我国企业生产经营规模总体偏小。在一般竞争行业，即便是我们的一些“龙头企业”与跨国公司相比规模仍然偏小，实力单薄，抗风险能力不足。其中一个原因是在已经“全球化”的今天，“全国化”尚未充分实现，依然不同程度地存在着地区和行业的分割和壁垒，致使企业在国内的联合、重组和并购都不充分。有的地方在企业重组中甚至排斥外地企业和民营企业，宁愿接受外资企业的并购、向外资企业转让，这就极大的限制了国内企业的成长和产业集中度的提高。四是企业需要努力聚集“所有权优势”。境外投资的前提条件是拥有某种“所有权优势”，即拥有自己的专利、专有技术、品牌，或管理技能、企业规模，或利用资源和控制市场的能力等优势。长期以来，中国企业过度追求快速增长，以为买技术求发展是一条捷径，第一轮引进尝到甜头后，就是第二轮、第三轮，吝啬于对技术、软件和人力资源开发投入，自主知识产权非常有限。即便一些企业通过委托设计或购买有了一些技术，通过定牌生产等有了一定的生产规模，那也是“只有产权，没有知识”；有生产规模，没有自主品牌；有人力，缺人才。这就使看似不小的企业没有能力通过境外投资重组国际经济资源。培育“所有权优势”没有太多的捷径，企业要有一个清晰的战略，做持之以恒的努力。
    三、“走出去”需要政府的政策支持
    实施“引进来”与“走出去”结合的战略，国家必须改变长期以来以“引进来”为主的思路、体制和相关政策。其政策思路应该为：一是实施“走出去”战略是国家统筹国际收支平衡和增强企业竞争力、内部需求与外部需求之后做出的选择。我国的“走出去”战略是在国家经济实力和企业实力有限、金融监管还很薄弱、企业治理机制还不健全的情况下实施的。因此，实施“走出去”战略是一个渐进的过程，并不意味着实施“走出去”战略就立即实行全面的投资自由化政策。目前的“走出去”战略还处于积极吸收外国投资、提高引进外资质量的同时，有限度、有政策指导的放松企业境外投资活动的阶段。二是放松境外投资管制，并不排斥政府的宏观管理。政府应通过对重大项目的审查、制定支持政策等体现国家利益和政府意志。关键是要处理好政府与企业的关系：企业是境外投资主体，自主决策，承担风脸；政府创造体制框架，实施有利于企业境外投资并取得成功的政策，进行宏观管理、搞好服务。三是政策应保持必要的灵活性。政府的宏观指导是必不可少的，但它与市场导向并不完全一致，过度严格的审批制度会扭曲企业的投资行为，一方面会压抑投资企业的所有权优势，另一方面会使企业忽视市场风险。因此，政策的灵活性十分重要，政府宏观指导与企业审慎决策的有机结合才能产生更好的效果。四是培育跨国公司。尽管近年来政府对海外投资体制进行了改革，取得较大进展，但现行体制总体上仍不适应发展跨国公司的需要。在近期不可能全面放开对外投资管制的情况下，可以选择一些有潜力的大型企业作为培育跨国公司的试点，借助符合国际规则的政策手段予以支持，探索适合国情的利用全球化机遇、培育跨国公司之路。五是改进对境外投资的监管机制。境外投资的监管仍是一个比较困难的问题。实践证明，政府用行政审批的办法和多个政府部门直接涉足跨境监管的办法，不仅成本高、效率低，而且政府对微观投资活动的过多干预会打乱投资责任机制，弱化投资企业的责任和风险意识。政府部门应将境内投资企业的资信、资质作为项目审查的基本条件，承担对境外投资企业的政策监督。出资人机构的监管对象是境内企业，而不是境内投资主体投资的境外企业。关键是督促投资企业完善公司治理机制和投资决策机制。境内投资企业则承担境外投资的全部监管责任，建立良好的公司治理是防范境外投资风险最重要的基础。三者责权明确才能有好的效果。
    目前，我国已经有一批企业基本上具备国际化经营的条件。但企业“走出去”不仅涉及国家的外汇管制政策、国别政策、产业政策、信贷政策、税收政策等，还有获得目标国市场信息的困难和文化差异、东道国与母国关系、东道国政策法规变动、汇率波动等风险，这些都需要政府制定和实施有利于企业“走出去”并获得成功的政策框架和保障机制。其中，有些需政府部门及中介机构提供指导和服务，有些则必须通过政府间的协议加以保护。
    政府对企业“走出去”战略的支持是多方面的，出发点在于降低在境外投资的风险。当前，至少在以下几个方面是很重要的：一是提供宏观政策指导。政府根据“走出去”战略的政策意图和宏观目标，通过支持具有战略意义的资源型投资、技术获得型投资、市场开拓型投资和跨国公司型投资，更多地利用全球化的机遇。企业的境外投资有自己的利益动机，有时与国家目标相一致，有时相背离。这就需要政府部门通过对企业境外投资活动涉足的国家、产业、规模和合作对象选择等进行指导和协调，并在审批时加以把握，把企业对外投资的微观目标与国家的宏观目标进行有效协调。二是提供信息服务。政府占有更多的信息，包括投资目标国的政治状况、宏观经济、企业要素成本状况、与外资投资有关的法律、税收框架、政府管理程序等基本信息。要采取多种形式组织信息采集、建立可靠的信息传播机构和渠道，为企业提供咨询、培训，邀请企业参加国家大型商务洽谈活动。三是提供金融支持与投资保险。国家开发融资和担保机构要为“走出去”的企业，特别是对体现国家重大利益的投资活动提供贷款、投资担保。要发挥出口信用保险的作用，进一步完善为国家鼓励的境外投资项目提供政治风险和非商业性保险的制度。四是提供财政支持。对有较大宏观效益和涉及国家长远战略意义的境外投资，要在可能范围予以鼓励和支持。如对能扩大出口市场、获得先进技术，有利于产业升级、赢得更高规模效益、获得境外战略资源等类的投资给予鼓励和支持，对以实物作为境外投资的设备、器材、零部件等实行退税，境外加工所得利润五年内免予上交等。五是扩大政府间合作。目前中国已经和100多个国家签订了双边投资保护协定，但这些协定大多数是中国以投资东道国的身份、而非以投资输出国身份签署，需进一步强化保护我国对海外投资。条件成熟时参与自由贸易区，参加区域层次的投资保护协定。要支持企业利用NT0贸易争端解决机制，保护自己权益。六是提高政府工作效率。政府有关部门要提高境外投资审查规则的透明度和审批程序的规范性，简化审批手续，降低交易成本。
    实施“走出去”战略是一个长期努力的目标，是国家与企业互动的过程。企业“走出去”战略有赖于政府“走出去”战略的支持，国家“走出去”战略要靠企业“走出去”战略来实现。政府、企业与社会中介机构共同努力才能取得好的效果。
    注：本文摘编自作者在 中国企业“走出去”国际论坛2005’大会上的发言，本刊略有删改。
           （作者:中国企业联合会副会长、国务院发展研究中心原党组书记兼副主任 陈清泰）